ERMAKOFF, Ivan. Patrimony and Collective Capacity.

Patrimônio e Capacidade Coletiva: Um Esboço Analítico

Por IVAN ERMAKOFF

Este artigo investiga as formas como a apropriação de cargos e escritórios para uso pessoal ("patrimônio") molda estruturas de incentivo e capacidade coletiva.

O poder patrimonial caracteriza um modo de dominação política e de gestão de recursos que exclui a responsabilidade final.

As relações patrimoniais podem ser um fator de capacidade coletiva?

Em um cenário dicotômico, as estruturas patrimoniais são caracterizadas por fragmentação, domínio privado e poder arbitrário. Essas estruturas são um foco de ineficiência. A burocracia, em contraste, fundamentada em regras impessoais e práticas padronizadas, estabelece a força motriz da racionalidade universal e do poder coletivo em marcha. Mostra o caminho.

Neste artigo, vou um passo adiante e argumento que não podemos abordar questões de capacidade coletiva permanecendo dentro dos limites de uma abordagem tipológica. Essa abordagem ilude na medida em que as práticas patrimoniais podem se desenvolver nos interstícios ou sob a cobertura de estruturas formalmente burocráticas. Para avaliar plenamente este ponto, precisamos primeiro reconsiderar o locus do patrimônio como a capacidade política para eludir a prestação de contas. Em segundo lugar, precisamos prestar muita atenção às formas pelas quais as relações patrimoniais moldam estruturas de incentivo e recursos institucionais.

Um ator elude a responsabilidade quando ele ou ela desenvolveu a capacidade de proteger seu comportamento da análise externa ou sistematicamente afastar sanções. Esta capacidade é o sinal distintivo de uma relação patrimonial. O Patrimonialismo designa um modo de dominação política e de gestão de recursos caracterizado pela fuga da responsabilidade por parte do principal.

I. Desdobramentos Analíticos

A relação senhor-vassalo resume uma relação patrimonial básica. Considero esta relação como meu ponto de partida.

Estamos considerando dois atores: um diretor e um agente. O diretor - o senhor - solicita que uma ação - serviço militar, serviço judicial, deveres administrativos - seja tomada em seu nome. O vassalo cumpre este pedido, agindo assim como o agente do senhor.

A relação é encapsulada em distinções estatutárias. O senhor tem o direito de se comportar como um diretor. Do vassalo espera-se que aja em nome do senhor.

A relação tem, portanto, a característica de uma troca - o principal recompensa o agente agindo em seu nome para a agência fornecida - mas essa troca tem uma dimensão desigual, expressada pela distinções de status.

Bratton e Van de Walle (1997) propõem uma definição de regra patrimonial centrada em (1) o caráter pessoal das relações de autoridade - os governantes tratam os outros como se fossem parte de sua casa - e (2) a desigualdade entre "homens grandes "E" pessoas comuns".

A autoridade é inteiramente personalizada, moldada pela preferência do governante em vez de por qualquer sistematização da lei.

"O ofício patrimonial carece, sobretudo, da separação burocrática da esfera "privada" e da esfera "oficial" (Weber 1921/1978, 1028).

"No caso da apropriação plena, as propriedades oficial e privada praticamente coincidem" (Weber 1921/1978, 1041).

Primeiro, neste sistema de regra, de um ponto de vista estritamente normativo ou legal, um funcionário nunca está propriamente falando "por conta própria”.

A legitimidade deste cargo baseia-se num princípio supraindividual ao qual, na teoria, ele é passível de ser tratado, uma vez que, no final, a referência a este princípio valida o seu estatuto de funcionário.

Em segundo lugar, pode haver considerável tensão entre o caráter pessoal do poder patrimonial e os padrões impessoais que definem a legitimidade do cargo.

Uma relação patrimonial se baseia no compromisso pessoal do agente com o diretor.

Quando o responsável principal solicita que a ação seja tomada em seu nome, ele está implicitamente ou não invocando a autoridade de seu cargo.

Arranjos patrimoniais: essas relações são pessoais, desiguais e legitimadas por referência a uma entidade supraindividual que tem o estatuto de chefe.

II. Formas e Variações

As práticas informais não têm sanção legal, embora possam ser altamente condicionadas por distinções estatutárias.

Os arranjos patrimoniais, portanto, abrangem muitas formas diferentes. Há uma ordem subjacente a essa variação?

Em primeiro lugar, estas variantes diferem quanto ao montante de sistematização jurídica que envolvem.

Em segundo lugar, essas formas de apropriação variam em relação a até que ponto a lealdade é pessoal ou ao cargo.

Todas as relações patrimoniais, mesmo aquelas que envolvem o maior nível de compromisso pessoal, presumem um conjunto de distinções estatutárias.

Em terceiro lugar, essas formas diferem na medida em que a dependência é assimétrica. Costuma-se pensar nas relações patrimoniais sob a forma de relações feudais. Neste caso, a dependência é extrema. Assim é a desigualdade.

O senhor está em condições de estabelecer unilateralmente os termos da troca.

A questão é diferente para o patrimonialismo local e para a privatização das funções do Estado. Ambos têm equivalentes contemporâneos. A política de patronagem é uma versão moderna do "patrimonialismo local" - a monopolização da função governamental pelos membros de uma panelinha política que usa os recursos derivados de seu mandato para aumentar sua base de poder e sua clientela.

III. Falta de Responsabilidade

Cannon exerceu o poder de nomear os presidentes de comissão como ele achasse conveniente. Com essas nomeações, ele poderia recompensar os congressistas que lhe serviam fielmente. Ele também podia punir aqueles que não se mostraram subordinados. Seu poder político e discricionário era de grande alcance (Jones 1968, 619-21). Seria errado ver o caso de Cannon como uma anomalia histórica.

Um funcionário que toma posse de seu escritório personaliza sua regra, impõe seus decretos, cria relações de dependência com os menos poderosos e estabelece critérios para suas decisões que não julga necessário explicar. Ele é responsável perante ninguém além de si mesmo.

Os funcionários se tornam invulneráveis ​​quando podem "proteger suas ações da observação externa" (Ferejohn, 1999, p. 138) ou quando, apesar da visibilidade de sua ação, eles afastam sistematicamente a perspectiva de serem disciplinados.

IV. Instituições e Práticas Informais

1. Interstices

Política de patronagem.

Uma característica-chave do que Lemarchand (1981, 22) chama de "mecenato de massa" é "sua capacidade de intervir, direta ou indiretamente, no funcionamento do mecanismo burocrático do Estado". As partes podem estar "em posição de extrair Patronato da burocracia" (Shefter, 1978, p. 211).

O patronato no trabalho, a contratação clientelista e a implementação discricionária dos "poderes de licenciamento e interdição" do governo local são recursos políticos fundamentais criando uma rede de obrigações políticas e subordinação.

O caso da academia.

As relações mentor-aluno na academia merecem ser examinadas. As contribuições ao conhecimento e à probidade intelectual estabelecem os padrões normativos oficiais do jogo acadêmico. Os procedimentos de seleção e contratação são altamente formalizados e padronizados.

No entanto, uma relação mentor-aluno pode desenvolver-se ao longo de linhas patrimoniais quando esta relação tem uma dimensão hierárquica (diretor/agente) - o aluno deve "exemplificar" o trabalho de seu mentor - e os alunos são altamente dependentes de seus mentores na hora de acessar empregos e recursos institucionais.

Academia francesa: candidatos "locais" entre 1972 e 1976 eram doze vezes mais propensos a ser contratados pelo departamento em que receberam sua formação do que candidatos “de fora”. Entre 1992 e 1996, essas probabilidades para os candidatos locais eram vinte e quatro vezes maiores.

As seguintes observações feitas por um acadêmico francês deram luz sobre o alcance e significado dessas práticas de contratação:

Meus concorrentes na época sabiam perfeitamente que estavam sendo entrevistados para transmitir a ilusão de que o processo de recrutamento cumpria os padrões do setor público. O mesmo se aplica à contratação de professores.

Recrutamento acadêmico é puramente baseado no clientelismo e semelhante a uma máfia; Ele vai contra a ética do setor público: esse fato deve ser claramente declarado. (Fréville 2001, 77)

Neste modelo patrão-cliente, “a lealdade para com os ‘barões’ compensa mais do que a pesquisa independente”.

2. Estruturas híbridas

Os escritórios públicos podem ser mais ou menos propensos à apropriação privada. As práticas que tornam os funcionários públicos não responsáveis por seus atos ​​podem ser mais ou menos difundidas. Os sistemas administrativos podem misturar padrões impessoais, universais e “mamatas” destinadas a fins de patronagem.

Inglaterra do século XVIII: O sistema administrativo era "um extraordinário mosaico - antigo e novo, inútil e eficiente, corrupto e honesto - misturado em conjunto" (Aylmer 1980, 96, citado em Brewer 1990, 71). Brewer (1990) evoca um "compromisso entre clientela política e eficiência administrativa", uma "mistura de instituições medievais e modernas" (p.71).

Laços vassálicos entre samurai e seus senhores: samurais foram designados para posições em uma hierarquia estratificada. "Somente os homens de status de samurai (ou seja, aqueles que haviam entrado numa relação vassálica com um senhor) podiam ocupar postos governamentais" (Ikegami 1995, p.162). "A premissa fundamental da “burocracia” Tokugawa está na lógica da vassalagem" (Ikegami 1995, p.184).

"A incorporação da lógica patrimonial nas instituições burocráticas".

Os sistemas neopatrimoniais são, por definição, "sistemas políticos híbridos nos quais os costumes e os padrões do patrimonialismo coexistem e permeiam as instituições racionais-legais" (Bratton e Van de Walle, 1997, p.

V. Uma Divagação sobre Weber e o "Sistema de Compra" na Grã-Bretanha

A apropriação de escritórios pode ser um fator de capacidade coletiva?

O capitalismo não pode tolerar o caráter imprevisível de uma regra patrimonial (Weber 1921/1978, 1095). A instabilidade é inerente à confusão do privado e do público. "O governante patrimonial não gosta de poderes econômicos e sociais independentes" (Weber 1921/1978, 1102).

"Quanto mais restrito é o acesso ao cargo patrimonial, mais riqueza é dirigida aos usos puramente capitalistas burgueses" (Weber 1921/1978, 1102).

"O capitalismo politicamente orientado, assim como o comércio atacadista capitalista, é muito compatível com o patrimonialismo" (Weber 1921/1978, 1091).

"Patrimonialismo em parte promove e em parte desvia o capitalismo moderno" (Weber 1921/1978, 1099).

VI. Nós da Agência

1. Acumulação de recursos

O momento positivo pode ser resumido em duas palavras: acumulação e coordenação.

Um pequeno grupo de indivíduos torna-se capaz de obter as contribuições de outros, à medida que adquirem a influência política resultante do agrupamento e da coordenação dos recursos.

A acumulação é o primeiro pré-requisito. Funcionários públicos patrimoniais desenvolvem sua base de poder através da distribuição de emolumentos e benefícios.

2. Coordenação

Os agentes estão pessoalmente comprometidos com o chefe. Cada agente individualmente pode esperar enfrentar altos custos sociais e econômicos se ele ou ela decepcionarem o chefe.

Os laços familiares são particularmente propícios a esse efeito, especialmente em ambientes políticos que carecem de um sistema de leis estável. Eles precisam minimizar a probabilidade de defecção. É por isso que as conexões familiares são uma boa aposta.

Para esses indivíduos cujo destino social está vinculado por essas relações, o custo de ser castigado como traidor por se recusar a cooperar é alto. Os laços familiares densos encapsulam indivíduos em um ambiente potencialmente coeso, como fazem as relações com a comunidade.

VII. Erosão

 

1. Instabilidade

O poder arbitrário gera instabilidade. O poder patrimonial é um potente caldeirão de instabilidade.

Essa instabilidade diminui o incentivo ao investimento produtivo (Weber 1921/1978, 1095). As reivindicações sobre a importância funcional dos direitos de propriedade e sua estabilização para o desenvolvimento de uma economia capitalista (por exemplo, North 1981, 6) podem ser interpretadas como uma variante mais específica da mesma percepção. O argumento é o seguinte. Já que em um sistema patrimonial de governo, os proprietários e os empresários estão sempre expostos a decisões arbitrárias do governante, esses atores não têm incentivos para investir.

A produção de um código legal que ateste direitos de propriedade é um subproduto da lógica da consolidação patrimonial. Por mais sugestivo que a afirmação possa parecer no início, destaca apenas um lado do problema.

A melhor estratégia dos agentes para lidar com a incerteza e as ameaças inerentes ao poder patrimonial dos diretores - "patrimonialismo puro" na terminologia de Weber - é sistematizar a relação e prendê-la em um sistema de disposições legais e salvaguardas institucionalizando seu próprio status.

2. O patrimonialismo puro

Na ausência de salvaguardas preservando seu status contra o abuso de poder do diretor, os agentes não têm incentivo para o investimento produtivo. As inovações que ameaçam os termos da troca à custa do diretor são descartadas. Mais ao ponto: dada a assimetria construída na relação, os agentes têm boas razões para esperar que eles serão descartados.

3. Consolidação

A incerteza intrínseca nas relações patrimoniais destaca a constante tentativa dos agentes de sistematizar sua relação com o principal (Ermakoff 2008, 261-62).

Para verificar a capacidade de poder arbitrário do diretor, os agentes envolvem-se em "apropriar-se de projetos" (Ertman 1997, 8) que contribuem para tornar os arranjos patrimoniais mais "estereotipados" (termo de Weber).

Como resultado, a margem de manobra dos diretores torna-se mais limitada.

Práticas colusórias.

Os regentes holandeses asseguraram seu controle sobre o escritório corporativo e político fechando o acesso a suas posições e tornando-as propriedade de sua linhagem.

As famílias de elite, cada uma dentro de sua própria esfera de influência, afirmou seu monopólio e fechou a competição para o cargo.

Acordos de cartel que asseguram os direitos de propriedade e distribuem cargos entre linhagens estabelecem o terreno para o declínio.

A institucionalização do desvio de dinheiro dos cargos corporativos e políticos limitou significativamente a capacidade da elite holandesa de preservar a capacidade fiscal e militar do Estado. Estes desafios "revelaram-se demasiado assustadores e, em última instância, contribuíram para o declínio e a erosão da capacidade do Estado" (Adams 2005, 165).

4. Fragmentação descendente

Agentes descontentes com os termos de câmbio impostos pelo chefe podem considerar alterar estes termos de duas maneiras: ameaçando sair ou recorrendo à força.

O diretor, em virtude de sua posição, goza de uma vantagem comparativa sobre os recursos coercitivos disponíveis. Nestas circunstâncias, os agentes patrimoniais têm pouco incentivo para contestar o acordo.

Por outro lado, sem muito risco, os agentes podem buscar a fidelidade de seus subordinados através da distribuição de recompensas pessoais, replicando assim dentro de sua esfera de influência o padrão de dominação que os liga ao chefe.

A fragmentação da estrutura de poder reforça a lógica estrutural da governança patrimonial: generaliza incentivos para práticas de busca de renda. Ao longo do caminho, os procedimentos de monitoramento e controle perdem toda a relevância.

Uma nova elaboração sobre incentivos e sua análise.

O ponto sobre a lógica generativa do poder patrimonial tem ampla relevância.

Por conseguinte, é duvidoso que, na ausência de uma atenção sistemática aos fatores institucionais que determinam a gestão da prestação de contas, os amplos apelos à "privatização" (ou, aliás, a "descentralização") de sistemas administrativos ineficientes vão colocar os legisladores no caminho certo.

Kiser e Sacks listam várias condições que "a teoria da agência sugere" farão as organizações parcialmente privatizadas de cobrança de impostos "funcionarem melhor". Essas condições são a falta de interferência do governo, práticas flexíveis de contratação e despedimento, (Ou seja, os seus salários são baseados numa percentagem dos impostos cobrados), uma dependência de bônus, um foco em impostos indiretos e grandes contribuintes corporativos e uma situação em que uma grande parte da receita do Estado provém de fontes não tributárias. Este quadro prescritivo e as condições que supostamente o fazem funcionar exigem várias observações.

Uma reivindicação do tipo "quando os chefes de SARAs são demandantes residuais parciais, eles têm incentivos muito mais fortes para contratar agentes com base em méritos e não em laços de patronato" (Kiser and Sacks) assenta na suposição de que esses atores esperam beneficiar menos dos laços de patronagem combinados com o seu status de requerente residual do que com apenas o seu status de requerente de acordo com uma lógica de maximização do lucro.

Em muitos casos, esta suposição é injustificada. Assim como Kiser e Sacks observam, a alegação de que os salários altos o suficiente ("salários de eficiência") podem impedir práticas colusórias (acordo entre duas ou mais partes com o propósito de enganar ou prejudicar alguém).

Em primeiro lugar, se o foco está nos incentivos - como deve ser -, então ele precisa estar em como os pagamentos esperados de práticas colusivas se comparam com as compensações monetárias anexadas a uma posição.

Em segundo lugar, a responsabilidade do diretor é de importância central. Aliás, Kiser e Sacks apontam para a importância deste fator quando observam que os governos não cumpriram sua promessa de recompensar o desempenho, destruindo assim os incentivos para a eficiência.

Em terceiro lugar, na medida em que um sistema privatizado proporciona aos agentes maior autonomia, também lhes dá a oportunidade de apropriar-se de posições para seu uso pessoal. Privatização, em seguida, torna as coisas piores, não melhor.

VIII. Rotas de fuga, desvios e rupturas

O poder organizado ao longo das linhas patrimoniais é, ou muito imprevisível, ou muito arraigado nas práticas de desvio de dinheiro para gerar poder coletivo. Além disso, reproduz-se para baixo e se fragmenta cada vez mais, produzindo assim suas próprias contradições estruturais.

Um sistema de governança patrimonial obrigatoriamente produzirá estagnação e declínio? Quão determinantes são esses processos estruturais? Apresento duas alegações hipotéticas.

1. Concorrência regulamentada

Consideremos o conjunto de cargos que definem a estrutura de governança de uma organização ou instituição política. Se um grupo está no controle total do processo de nomeações de cargos, os membros deste grupo têm plena margem para institucionalizar as práticas de divisão de lucro.

Se, por outro lado, os grupos competem por este conjunto de cargos e nenhum grupo pode centralizar as nomeações, há incerteza sobre quem pode conseguir o quê.

Em suma, a monopolização dos cargos é uma receita segura para a consolidação patrimonial. A falta de monopólio, em contraste, torna o resultado indeterminado.

Isso, no entanto, é apenas parte da história. Estabelece uma condição necessária, não suficiente, para a possibilidade de uma saída da consolidação patrimonial. A concorrência não exclui a possibilidade de um grupo poder assumir de forma durável o processo de nomeação e impor sua hegemonia. A lógica da consolidação patrimonial é derrotada quando os atores desenvolvem a capacidade de se regular e concordam em impor limites à sua própria margem de manobra. Sua motivação para isso é a auto-proteção e auto-interesse: eles têm um interesse em proteger-se contra práticas predatórias por parte de seus concorrentes. E eles podem comprometer-se a limitar sua própria margem de manobra se não centralizam o poder.

2. A possibilidade de saída

Segunda reivindicação hipotética

O chefe concorda em ser monitorado por agentes e que os agentes têm os recursos institucionais para desafiar estratégias de apropriação pessoal por parte do chefe.

Possibilidade de saída: o agente pode sair sem ter que enfrentar custos proibitivos em termos de status ou bem-estar.

Para a saída ser uma possibilidade, o chefe não deve estar no controle total da alocação de recursos e do escritório. Isso nos leva de volta ao ponto anterior sobre a condição necessária da competição de grupo. Deve haver vários grupos competindo para a mesma classe de cargos. Os diretores são mais propensos a se tornarem responsáveis ​​quando competem uns com os outros não só por cargos, mas também por agentes.

Conclusão

A lógica patrimonial está em ação desde o momento em que os cargos são apropriados para benefício pessoal.

A capacidade de se escapar da responsabilização é o modus operandi de um sistema patrimonial de administração de regras e recursos.

Ao apropriar-se dos recursos inerentes ao seu cargo, os titulares de cargos patrimoniais adquirem a capacidade política para suscitar a lealdade de potenciais agentes. A lealdade pessoal, além disso, aumenta a probabilidade de coordenação.

Este é o momento positivo. Há um negativo. O caráter desigual e arbitrário da relação induz os agentes a se enraizar e a institucionalizar seus interesses em termos estatutários.

Eles procuram consolidar seu status, sistematizando a relação. Esses acordos legais estabilizam as situações da renda e minam ao longo do tempo a capacidade do grupo de enfrentar desafios externos.

A menos que os governantes desenvolvam um incentivo para serem mais responsáveis, as janelas de oportunidade para uma saída endógena da lógica da consolidação patrimonial são escassas.

Sementes de mudança endógena podem se desenvolver se (1) o poder for descentralizado o suficiente para motivar a competição entre os grupos que disputam o cargo (dinâmica intergrupal) e (2) esses grupos forem abertos o suficiente para motivar os diretores a se responsabilizarem com seus agentes (Dinâmica intragrupo). De qualquer forma, dadas as estruturas de incentivo construídas nas relações patrimoniais, é pouco provável que a mudança seja suave. É mais provável que ocorra através de rupturas e rupturas violentas pela simples razão de que os pedidos de reformas sistêmicas são uma ameaça direta ao status político-econômico dos envolvidos nas práticas de desvio de dinheiro.